I. ORGANIZAÇÃO DOS PODERES DA REPUBLICA                      Prof. Pedro Marinho

1. Introdução

Todas as nossas Constituições, menos a de 1824, adotaram a divisão orgânica de Montesquieu (“O Espírito das Leis”). Essa divisão foi criada, sistematizada em 1748, com base nas realidades existentes na França e na Inglaterra. Mas veja:

§  As primeiras bases teóricas para a “tripartição de poderes” foram lançadas na antiguidade grega. Quem primeiro tratou da divisão das 3 atribuições foi Aristóteles, no livro Política (340 a.C.). Dizia Aristóteles: aquele que exerce poder dentro de uma comunidade se manifesta de 3 maneiras: a) cria a norma geral; b) aplica a norma geral aos casos concretos; c) resolve os conflitos, com fundamento nesta norma geral.

“Acontece que Aristóteles, em decorrência do momento histórico de sua teorização, descrevia a concentração do exercício de tais funções na figura de uma única pessoa, o soberano” (Pedro Lenza).

§  Em sentindo oposto, Jean Bodin (1530-1596), advogado do Rei, teorizou o conceito de soberania, inspirado pelo desejo de impedir que a anarquia, experimentada pela França durante a guerra entre católicos e protestantes voltasse. Caracterizou a soberania como o poder absoluto e perpétuo de uma República.

§  John Locke, em 1690, também já fazia alusão a esta divisão, em sua obra “O Segundo Tratado do Governo Civil”.

A grande contribuição de Montesquieu foi afirmar que cada atribuição deveria ser exercida por um órgão independente (divisão orgânica). Dizia: “tudo estaria perdido se, num mesmo homem ou num mesmo grupo de homens, todos os poderes fossem exercidos”. Assim, as funções estariam intimamente conectadas a três órgãos distintos, não mais se concentrando nas mãos de um único soberano.

Seguindo-se a teoria de Montesquieu, as funções passaram a ser exercidas, independentemente, por cada órgão.

A partir de Montesquieu, as experiências constitucionais que seguiram o princípio da separação de poderes passaram a demonstrar que cada órgão do poder deveria exercer funções típicas e atípicas, surgindo, assim, o que se denominou de teoria dos freios e contrapesos (cheks and balances).

Observações importantes:

1ª - A Constituição de 1824 não adotou a teria de Montesquieu, por ter aderido às idéias de Benjamin Constant, relativas ao poder moderador. As demais Constituições brasileiras adotaram a teoria de Montesquieu, porém com algumas alterações. No Brasil, não há separação absoluta das funções legislativa, executiva e judiciária.

2ª – Peter Haberle classificou a separação de poderes em dois sentidos:

§  Sentido horizontal è A separação de poderes se refere, de maneira clássica, às funções legislativa, executiva e jurisdicional;

§  Sentido vertical è A separação vertical de poderes corresponde à divisão das funções legislativa, executiva e jurisdicional entre as entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Pergunta-se: quais são as atribuições dos órgãos que exercem parte da soberania do Estado?

A teoria de Montesquieu foi adotada por grande parte dos Estados modernos, só que de maneira abrandada. Deste modo, cada órgão que exerce parte da soberania, além das funções típicas (predominantes), possui uma ou mais atribuições atípicas:

Obs.: “as atribuições asseguradas não poderão ser delegadas de um Poder para o outro. Trata-se do princípio da indelegabilidade de atribuições. Um órgão só poderá exercer atribuições de outro, ou da natureza típica de outro, quando houver expressa previsão (aí surgem as funções atípicas)” (Pedro Lenza).

2. FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS DOS ÓRGÃOS QUE EXERCEM PODER

2.1 Poder Legislativo

A. Funções típicas

Desempenha duas atribuições típicas/básicas/precípuas:

1ª - Fiscalização

A função de fiscalização é desempenhada de duas maneiras:

§  Fiscalização político-administrativa è É desempenada pelas comissões;

§  Fiscalização econômico-financeira è Neste caso, o legislativo é auxiliado pelo Tribunal de Contas.

2ª - Inovação da ordem jurídica

A função de inovar a ordem jurídica está prevista a partir do art. 59 da Constituição, que traz o chamado devido processo legislativo constitucional.

Historicamente, os parlamentos europeus tinham apenas uma função: fiscalizar aqueles que detinham poder. Somente a partir de 1789 os parlamentos europeus passam a inovar a ordem jurídica, criando aquilo que se denomina de lei.

B. FUNÇÕES ATÍPICAS

1ª - Função administrativa

Os arts. 51 e 52 da CF informam o poder de administrar do Legislativo. Ele administra seus interesses/assuntos internos. Ex.: realização de concurso para analistas do Congresso.

2ª - Função de julgar

Quem julga o Presidente pela prática de crime de responsabilidade é o Senado, Poder Legislativo (art. 52, parágrafo único).

2.2 Poder Executivo

A. Função típica

O Executivo tem como função básica/típica/primária a aplicação da lei ao caso concreto, administrando a coisa pública. Além desta, o Executivo desempenha outras duas de forma atípica:

B. Funções atípicas

1ª – Função de julgar

Em determinados casos, o Executivo julga. Ex.: processo administrativo tributário. Há quem diga que, neste caso, não haveria função jurisdicional em razão da inexistência de definitividade.

2ª – Função de legislar

A medida provisória, que tem força de lei, consiste em exercício de função atípica por parte do Executivo. Mas atente: a Lei Delegada não consiste em função atípica do Poder Executivo.

Pergunta-se: qual a diferença precípua entre MP e da Lei Delegada?

Medida Provisória	Lei Delegada
É exercício de função atípica por parte do Executivo.	Não é exercício de função atípica por parte do Executivo. A lei delegada ostenta outra natureza: cuida-se de exceção ao princípio da indelegabilidade.

        O Decreto é também o exercício de função atípica pelo PE.

2.3 PODER JUDICIÁRIO

A. Funções TÍPICAS

1ª - O Judiciário aplica a lei ao caso concreto, substituindo a vontade das partes com a força definitiva;

2ª – O Judiciário protege direitos fundamentais (atenção!). Não há que se falar em Poder Judiciário, hoje, sem cogitar dessa função típica;

3ª – O Judiciário resolve os conflitos entre os demais poderes;

4ª – Defende a Constituição (defende a força normativa da Constituição): a Constituição é uma norma com imperatividade reforçada, sendo defendida pelo Judiciário através do instrumento do controle de constitucionalidade.

5ª – Legislação judicial: ex.: Súmula vinculante, mandado de injunção com efeito concreto geral, sentenças aditivas etc. A legislação judicial é a criatividade dos juízes e tribunais, sobretudo no exercício da jurisdição constitucional. “Em nosso país, podemos dizer que existe uma legislação judicial, decorrente da criatividade dos juízes e Tribunais, principalmente do STF, que [...] constrói normas de caráter geral, por meio de sentenças manipulativas de efeitos aditivos”. (Uadi Lammêgo).

B. Funções ATÍPICAS

1ª – Função de administrar

O PJ administra: é o denominado autogoverno dos tribunais (o próprio Judiciário elege seus órgãos diretivos)

2ª – Função de legislar

O PJ “legisla”: o regimento interno dos tribunais é o exercício de uma função atípica por parte do PJ.

3. Organização dos poderes na jurisprudência do STF

O STF tem abrandado o princípio da separação de poderes em sua feição clássica, para adaptá-lo à realidade contemporânea.

     i.     CNJ: sua existência em nada viola o princípio da separação de poderes (ADI 3367);

    ii.     Fixação de prazo para o Congresso legislar em sede de Mandado de Injunção: em nada fere a separação de poderes (MI 708/DF);

  iii.     Constitucionalidade da compensação devida pela implantação de empreendimentos de significativo impacto ambiental: não há violação ao princípio da separação dos poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor obrigações aos administrados (ADI 3378);

   iv.     Tombamento: é constituído mediante ato do Poder Executivo, que estabelece o alcance da limitação ao direito de propriedade. Incompetência do Legislativo no que toca a essas restrições, sob pena de violação à separação de poderes (ADI 1706);

    v.     Escolha de dirigentes das entidades da Administração indireta: a aprovação pelo Legislativo, da indicação dos Presidentes das entidades da Administração indireta restringe-se às autarquias e fundações públicas, dela excluídas as sociedades de economia mista e as empresas públicas.

4. PODER LEGISLATIVO

4.1 Disposições gerais

No Brasil, o Legislativo da União é exercido pelo Congresso Nacional. Ele é bicameral.

[

Questão de concurso: qual espécie de bicameralismo foi adotada no Brasil? FEDERATIVO.

Foi adotado o bicameralismo federativo, em decorrência da nossa forma de Estado: os Senadores são representantes dos Estados e do DF (art. 46); os Deputados são representantes do povo (art. 45).

A participação dos Estados-membros e do DF na criação da lei é uma característica básica do federalismo.

Fala-se, no Brasil, em um bicameralismo federativo de equilíbrio: uma casa não é mais importante que a outra (estão no mesmo equilíbrio), embora possuam atribuições diversas. O Senado, em regra, é mais conservador (vide a idade mínima, de 35 anos); a Câmara é mais aberta (idade mínima: 21 anos).

Na Inglaterra, por outro lado, há um bicameralismo do tipo aristocrático. Lá existem duas casas: a) Câmara Baixa ou Casa dos Comuns; b) Câmara Alta ou Casa dos Nobres.

Voltando ao Brasil, nos Estados-membros e Municípios, o Legislativo é unicameral. Na época da Constituição de 1891, chegou a ser bicameral.

4.2 Formas de manifestação do Legislativo da União

A. Só a Câmara dos Deputados (sem participação do Senado ou Presidente) è Ao se manifestar sozinha, a Câmara o faz através de resolução (art. 51):

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;

II - proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;

III - elaborar seu regimento interno;

IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;

V - eleger [2] membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.

B. Só o Senado è Ao se manifestar sozinho, o Senado o faz também através de resolução (art. 52).

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles [se não forem conexos, julgará o STF – art. 102, I, “c”)

II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; [...]

IV - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;

V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;

VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;

IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; [...]

XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

C. Câmara dos deputados + Senado federal (art. 48) è Nessas situações de atuação conjunta, a participação se dá através de lei (ordinária ou complementar), com a participação do Presidente da República, sancionando ou vetando.

D. Congresso Nacional (art. 49) è Ao se manifestar, o Congresso Nacional o faz através de decreto legislativo (sem a participação do chefe do Executivo).

Pergunta-se: qual a diferença entre as palavras “exclusivo” (art. 49) e “privativo” (arts. 51 e 52). Diferentemente do que ocorre na partilha constitucional de competências (arts. 21, 22 etc.), não há diferença alguma entre essas palavras.

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;

III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias;

IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; [...]

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; [...]

XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;

XII - apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;

XIII - escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;

XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;

XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;

XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;

XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.

E. Legislativo da União investido do Poder Constituinte derivado reformador

4.3 CONCEITOS IMPORTANTES

A. Legislatura è Lapso temporal de 4 anos (art. 44, parágrafo único);

B. Sessões legislativas è Cada legislatura se divide em 4 sessões legislativas (art. 57).

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

Uma sessão legislativa se divide em dois períodos legislativos:

1º - 02/02 a 17/07;

2º - 01/08 a 22/12.

4.4 Teoria das maiorias (expressão de Michel Temer)

Em seu livro “elementos de Direito Constitucional”, explica Michel Temer: na democracia, os colegiados decidem por maioria de votos. A maioria sempre vence. Contudo, não há que se falar em democracia sem que se respeitem os direitos das minorias.

No Brasil, temos 513 Deputados estaduais e 81 Senadores. Dentro da teoria das maiorias, temos as seguintes espécies:

§  Maioria absoluta è Cuida-se do primeiro número inteiro acima da metade dos membros da casa legislativa. Sempre será fixa/determinada (no Senado, 51 parlamentares). A maioria absoluta é o número mínimo para que haja manifestação daquela casa legislativa. Ou seja: não existe manifestação sem que, ao menos, a maioria absoluta se faça presente. C. art. 47, segunda parte:

Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Atente: Não existe manifestação legislativa sem a presença, no mínimo, da maioria absoluta.

§  Maioria simples è É qualquer maioria, desde que se faça presente, ao menos, a maioria absoluta. Ela é variável/indeterminada, já que depende do número de parlamentares presentes na casa legislativa. Também está prevista no art. 47 da CF: “serão tomadas por maioria de votos”.

Convém atentar: quando a Constituição alude a uma maioria, sem qualificá-la, esta maioria é simples (ela é a regra). Mas tome cuidado: o STF já decidiu de maneira diversa. Cf. art. 53, §2º: este dispositivo não qualifica a “maioria”, o que nos leva a crer que se trata da maioria simples. Contudo, o STF já decidiu que, neste caso, a maioria é absoluta:

§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria [ABSOLUTA] de seus membros, resolva sobre a prisão. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

§  Maioria qualificada è Cuida-se de maioria especial. Por assim ser, deve ser expressa, concretizando-se em uma fração (1/3; 2/3; 3/5 etc.). A maioria qualificada, em regra, é superior à maioria absoluta de votos.

Obs.: devo lembrar que o Poder Legislativo é: federal (único bicameral), estadual, distrital, territorial (Câmara Territorial) e municipal.

4.5 MESAS

Mesa é o órgão de direção de um colegiado. A mesa é encarregada da condução dos trabalhos legislativos e administrativos daquela casa. Todo colegiado possui uma mesa (ex.: no STF, ela é composta por presidente e vice; no TJ, há o presidente, vice e corregedor geral). No Legislativo da União, há 3 mesas:

§ Mesa da Câmara;

§ Mesa do Senado;

§ Mesa do Congresso Nacional.

Confiram-se os cargos existentes nas 3 mesas:

     i.     Presidente;

    ii.     1º vice-presidente;

  iii.     2º vice-presidente;

   iv.     1º, 2º, 3º e 4º secretários

Aqueles que exercem cargos nas mesas exercem mandato de 2 anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição subseqüente.

Na mesa da Câmara só há Deputados federais; na do Senado, Senadores. Mas veja: na mesa do Congresso, há Senadores e Deputados, nesta ordem. Aquele Senador que preside o Senado, automaticamente, será o presidente do Congresso Nacional. Os demais cargos da mesa do Congresso Nacional são exercidos de maneira alternada (DF e S).

Cf. art. 57, §4º:

§ 4º Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006).

Obs.: há casos de Deputados e Senadores que, inacreditavelmente, exerceram mandato nas mesas por mais de 2 anos (ex.: Michel Temer e ACM).

Pergunta-se: o art. 57, §4º é uma norma de reprodução obrigatória em sede estadual? NÃO. Esta não é uma norma de reprodução obrigatória, de modo que cada Constituição estadual é livre para dispor sobre o tema.

Outra questão que se põe é saber se o presidente da Câmara ocupa cargo na mesa do Congresso Nacional. A resposta é negativa. Não erre: o presidente da Câmara não ocupa nenhum cargo na mesa do Congresso Nacional.

A Constituição de 1988 valorizou as mesas, dando-lhes importantes atribuições. Veja:

     i.     As mesas da Câmara e do Senado promulgam Emendas Constitucionais (art. 60, §3º) (a do CN não!);

    ii.     As mesas da Câmara e do Senado podem ajuizar ADI (art. 103) (a do CN não!);

  iii.     O presidente da Câmara – e depois o do Senado – estão na linha sucessória do Presidente da República (art. 80);

4.6 NÚMERO DOS DEPUTADOS E SENADORES

A. Deputados Federais (513)

Como já foi dito (art. 45), os DF são representantes do povo. A CF/88 define povo (art. 12) como a soma dos brasileiros natos e naturalizados.

     i.     Nenhum Estado terá menos que 8, nem mais que 70 Deputados Federais (o número de Deputados leva em conta a população dos Estados).

    ii.     Se territórios forem criados, cada um terá 4 Deputados Federais.

  iii.     O número dos DF repercute no número dos Deputados Estaduais. Aquele Estado que tenha 8 DF (Estados menos populosos) terá 24 Deputados Estaduais (8 x 3 = 24). Mas veja: essa multiplicação por 3 tem um limite: atingido o número de 36, será somado o número de Deputados federais acima de 12 (justamente por isso que o Estado de São Paulo tem 94 Deputados estaduais). Cf. art. 27 da CF:

Art. 27. O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.

DF = 8 a 70 (nos territórios, 4);

DE = 3 x DF;

Se 3 x DF > 36, DE = 36 + número de DF acima de 12.

Obs.: como já dito, o mandato do DF é de 4 anos (uma legislatura). O STF já declarou a inconstitucionalidade da EC 16/05, à Constituição de Roraima que, ao arrepio da CF/88, permitiu a extensão do mandato pela mudança da data de posse dos eleitos em 2006 (STF, ADI 3.825/RR).

B. Número de senadores (81)

Cada Estado da Federação possui 3 Senadores, independentemente de qualquer fator, totalizando o número de 81. Essa norma decorre do pacto federativo, que nos dá referência à igualdade dos Estados (que são 27 no Brasil).

Grave:

     i.     Os Senadores são escolhidos, alternativamente, em cada eleição, nos seguintes percentuais: 1/3 e 2/3.

    ii.     Territórios, como não são unidades federadas (mas entidades autárquicas), não têm senadores. Terão apenas Deputados Federais (4).

4.7 Atribuições do Legislativo da União

No Brasil, o Legislativo da União desempenha 2 típicas atribuições:

§ Fiscalização;

§ Inovação da ordem jurídica (art. 59).

4.7.1 Fiscalização

A fiscalização se manifesta de 2 maneiras:

§ Fiscalização econômico-financeira (arts. 70 a 75) è Esta atribuição é desenvolvida pelo Legislativo auxiliado pelo Tribunal de Contas.

§ Fiscalização político-administrativa è É desempenhada pelo legislativo através das comissões (art. 58).

A. COMISSÕES

i. Conceito

Cuida-se de organismo parlamentar, com número restrito de membros, encarregado de:

§  Apresentar, debater, votar proposições legislativas e;

§  Fiscalizar.

ii. Espécies

O art. 58 traz 3 espécies de comissão:

1ª - Comissão temática ou material;

2ª - Comissão representativa ou de representação;

3ª - Comissão parlamentar de inquérito.

iii. Princípios

Dois princípios se aplicam a essas 3 espécies de comissão:

1º - Princípio da representação proporcional-partidária (art. 58, §1º) è Os partidos políticos devem ser representados proporcionalmente nas comissões, conforme a representação na respectiva casa.

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 1º - Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

2º - Princípio da colegialidade è Quem decide é a comissão, e não o seu presidente ou relator.

iv. Comissão temática ou material

“As comissões temáticas estabelecem-se em razão da matéria e são permanentes” (Pedro Lenza).

A Constituição Federal não diz quais são as comissões temáticas ou materiais de cada casa legislativa. Isso está nos regimentos internos de cada casa legislativa.

A doutrina encontra a seguinte característica (não é uma norma): a cada Ministério do Executivo existe, em regra, uma comissão na Casa Legislativa. Ex.: comissão de saúde, comissão de educação, de agricultura etc. Há quase um espelho entre os ministérios e as comissões dentro do Legislativo, embora não se trate de uma regra.

A comissão temática ou material mais importante é a CCJ (Comissão de Constituição e Justiça). Ela faz um controle preventivo de constitucionalidade: todo projeto de lei, inicialmente, deve passar pela CCJ.

Depois de passar pela CCJ, o projeto vai para a comissão da sua área de abrangência (ex.: comissão de saúde, educação etc.). Desta forma, o projeto passa, no mínimo, por 2 comissões.

Importante: a comissão temática ou material, no Brasil, é dotada da delegação interna ou delegação imprópria. Gilmar Mendes e o STF preferem a seguinte expressão: processo legislativo abreviado. Cuida-se o poder ofertado pela Constituição à comissão temática para votar projeto de lei, independentemente da manifestação do plenário, conforme disposição no regimento interno. Isso está no art. 58, §2º, I:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;

Em síntese, a comissão temática tem as seguintes funções (art. 58, §2º):

a)    Discutir e votar projeto de lei que dispensar a competência do Plenário (delegação interna/imprópria);

b)   Ela própria – ou seus membros - pode apresentar projeto de lei. Cf. art. 61 da CF/88:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

c)    Realiza audiências públicas, com objetivo de aprimorar o projeto de lei;

d)   Convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições, sob pena de cometer crime de responsabilidade (art. 50);

e)    Receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

f)    Solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

g)    Apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer;

v. Comissão representativa ou de representação

Atente: comissão representativa é aquela que representa, faz às vezes do Congresso Nacional, nos períodos de recesso parlamentar. Pelo princípio da continuidade do SP, o Congresso não pode fechar suas portas. Durante o recesso, funcionará uma comissão representativa.

Como já dissemos, a sessão legislativa se inicia no dia 02/02 a 17/07 e de 01/08 a 22/12. Durante o recesso parlamentar, funciona uma comissão de representação, cf. dispõe o art. 58, §4º:

§ 4º - Durante o recesso, haverá uma Comissão representativa do Congresso Nacional, eleita por suas Casas na última sessão ordinária do período legislativo, com atribuições definidas no regimento comum, cuja composição reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária.

Esta comissão é mista ou conjunta, porque dela participam deputados federais e senadores.

vi. Comissões parlamentares de inquérito

Este tema é cobrado com freqüência em concursos, sendo as questões retiradas das publicações temáticas do STF (http://www.stf.jus.br).

a) Evolução histórica das atribuições do legislativo

Até 1789 (Revolução Francesa), os parlamentos europeus não inovavam a ordem jurídica (não elaboravam leis), possuindo apenas a previsão de fiscalizar aqueles que exerciam o poder. Com a Revolução Francesa, surge o chamado Estado Liberal, que se fundamenta em uma Constituição política-jurídica. O Estado liberal é um Estado garantidor, sendo esta garantia fundamentada na Lei.

Já no século XX, diferentemente do Estado Liberal, o Estado Social, além da Constituição jurídica-política, passou a trazer uma Constituição econômica-social. Este Estado, sem deixar de ser garantidor, transforma-se também em prestador, havendo reforço ao Poder Executivo. Neste momento, o Executivo passa a se utilizar de funções do Legislativo, passando a ter o poder de editar decreto-lei/MP. Por conta disso, o Legislativo procura outro espaço, fortalecendo a atribuição de fiscalização através de CPI.

Veja: o fortalecimento da fiscalização através de CPI começou com o Estado Social, quando o Poder Executivo passou a desempenhar função que antes somente era desenvolvida pelo Legislativo (inovar a ordem jurídica).

No século XXI, temos o chamado Estado Constitucional de Direito. Além de garantidor e prestador, este Estado deve ser transformador. Esta transformação fortalece o Poder Judiciário. Assim diz Lênio Streck.

b) “Poderes de investigação” (art. 58, §3º)

§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Pergunta-se: as autoridades judiciais têm poderes de investigação? NÃO.

No Brasil, como regra, juiz não investiga. O ato de investigar não se encontra dentre as atribuições do magistrado, em razão do sistema processual acusatório (art. 129, I). O STF já decidiu neste sentido: a Lei 9.034/95, em um de seus dispositivos, dava ao juiz o poder de investigar diretamente. O Supremo já decidiu que esse dispositivo é inconstitucional, em razão do sistema acusatório.

Mas atente às exceções:

1ª -   A LOMAN (LC 35/79) permite que um juiz investigue o outro;

2ª –   As autoridades dotadas de foro por prerrogativa de função respondem a inquérito judicial (e não policial).

Veja: juiz não investiga, mas possui poderes instrutórios. O art. 58, §3º, quando alude a “poderes de investigação” das autoridades judiciais, refere-se exatamente a estes poderes instrutórios.

As leis 1.579/52 e 10.001/2000 regulamentam o art. 58. Além disso, aplicam-se subsidiariamente o CPP e o CPC.

b.1 A CPI pode, uma vez que “é dotada de autoridade própria” (STF[1]):

1º - Notificar testemunhas e determinar a sua condução coercitiva.

        Segundo a Lei 1.579/52, o cidadão comparece à CPI ostentando uma das 3 qualidades:

§  Testemunha;

§  Indiciado (investigado);

§  Convidado.

Pergunta-se:

o  CPI pode determinar a condução coercitiva de índio? NÃO. A condução coercitiva de índio significa a remoção da sua terra, o que é proibido pelo art. 231 da CF.

o  Membros do MP podem ser obrigados a comparecer a CPI? Depende. Eles podem comparecer a CPI sim; contudo, não podem ser obrigados a se manifestar sobre fatos que constem em suas decisões/pareceres. Não cabe ao Legislativo se imiscuir na independência do MP e dos magistrados.

Atente: a testemunha pode escusar-se a prestar depoimento, se este colidir com o dever de guardar sigilo em qualquer juízo, cível, criminal, administrativo ou parlamentar (MS 27.483).

2º - Prender pessoas em flagrante (como qualquer pessoa pode). Mas veja: Assim como o juiz tem poder de polícia na audiência, os membros da CPI também o têm, durante a sessão. Por óbvio, uma CPI não pode prender um indiciado por falso testemunho (até porque um juiz não pode prender réu por falso testemunho).

Obs.: em regra a testemunha deve responder a todas as perguntas. Contudo, mesmo a testemunha tem o dever de silêncio, caso seu depoimento implique em auto-acusação.

3º - Afastar o sigilo bancário, fiscal e de dados do cidadão, independentemente de autorização judicial. Esse poder se estende às CPIs estaduais. Mas preste atenção: o STF possui decisões que não permitem à CPI municipal afastar o sigilo bancário e fiscal do cidadão, por dois motivos:

§  Motivo político: o sigilo bancário e o fiscal se encontram dentro de um círculo imaginário que protege o cidadão (dados sensíveis da personalidade – art. 5º, X). Esses dados sensíveis não podem ser acessados por CPIs municipais, por um motivo simples: existem quase 6.000 municípios no Brasil. Logo, a quebra desses sigilos restaria facilitada, servindo até como instrumento de chantagem.

§  Motivo jurídico: por uma opção política, a pessoa jurídica com capacidade política município não possui Poder Judiciário. Logo, uma CPI municipal não pode ter poder de juiz que não existe.

Obs.: aquele que se sentir particularmente ofendido por CPI da União, poderá impetrar HC ou MS originariamente no STF. Se for CPI Estadual, perante o TJ; se municipal, perante o juiz de primeiro grau.

4º - Requisitar documentos

b.1 A CPI precisa de autorização judicial para:

1º - Expedir mandado de prisão;

        Arremata Pedro Lenza: “as CPIs não podem nunca impor penalidades ou condenações”.

2º - Expedir mandado de interceptação das comunicações telefônicas (art. 5º, XII);

Não erre: embora não possa interceptar as comunicações telefônicas diretamente, a CPI pode oficiar para a empresa telefônica, requisitando os extratos de dados, independentemente de autorização judicial.

3º - Expedir mandado de busca e apreensão (sobretudo domiciliar)

Obs.: casa, no inciso XI do art. 5º da CF, consiste em todo local autônomo e delimitado, sendo inviolável. Não se pode esquecer que o art. 150, §4º do CP fala que existe casa por extensão.

Essas hipóteses constituem o que o STF denomina de reserva constitucional de jurisdição, havendo monopólio restrito de jurisdição.

A CPI também não pode:

§ Impedir que o cidadão saia do território nacional;

§ Realizar apreensão de passaporte;

§ Determinar constrições judiciais (medidas assecuratórias).

Obs.: todas as decisões da CPI devem ser fundamentadas, sob pena de padecer de vício de ineficácia (STF).

c) Requisitos para instauração de CPI

1º - Requerimento de, no mínimo, 1/3 dos Deputados Federais e/ou Senadores. Perceba que, na União, temos:

§ CPI simples só da Câmara dos Deputados: mínimo de 171 Deputados (são 513 no total);

§ CPI simples só no Senado: mínimo de 27 Senadores (são 81 no total);

§ CPMI: mínimo de 1/3 dos Senadores e 1/3 dos Deputados (171 + 27).

2º - Fato determinado

É necessário que o fato seja específico, objetivo. Deve-se circunscrever o que será investigado. Obs.: os nomes “CPI dos Correios”, “CPI do Judiciário” etc. são meramente fantasiosos, havendo fatos delimitados.

Pergunta-se: qualquer fato pode ser investigado pela CPI?

O fato determinado deve repercutir no espaço público, estando dentro das atribuições da casa legislativa.

Obs.: o STF, no MS 23.652, entendeu que outros fatos, inicialmente imprevistos, também podem ser aditados aos objetivos da CPI, já em ação ou em andamento, desde que sejam certos, indiscutíveis, de evidente constatação.

3º - Prazo certo

Toda CPI tem um prazo certo, a depender do regimento interno da casa do Legislativo. Esse prazo varia de 120 a 180 dias, podendo ser prorrogado dentro da mesma legislatura. O fundamento deste prazo reside no princípio da segurança jurídica (caput do art. 5º): estabilidade das relações jurídicas.

Obs.: mesmo um inquérito policial não pode ser permanente, sob pena de ofensa à segurança jurídica.

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Pergunta-se: a Constituição Estadual pode dificultar a criação de uma CPI, trazendo outros requisitos além destes? NÃO.

A Constituição Estadual não pode dificultar a criação de CPI, cujos requisitos (previstos na CF/88) devem ser obedecidos pelos Estados-membros (não é possível a inovação pelos Estados).

A razão é a seguinte: a CPI é um instrumento das minorias parlamentares. É um direito das minorias. Logo, qualquer dificuldade será inconstitucional.

E mais: se o Presidente da mesa recebe o requerimento, notifica os partidos e estes resolvem não indicar os membros, o Presidente dará prazo para que os partidos os indiquem; caso contrário, ele mesmo os nomeará.

Obs.: veja que a maioria dos membros da CPI pode inviabilizar os requerimentos formulados, já que tudo deve ser votado (princípio da colegialidade). Convém atentar também que a Comissão terá representatividade proporcional à da casa.

d) Término dos trabalhos: relatório

Ao terminar seus trabalhos, a CPI formula um relatório com suas conclusões, devendo este ser votado pela colegialidade e, enviado, se for o caso, ao MP. O envio ao MP depende de oportunidade e conveniência (é ato discricionário).

Se a CPI não enviar o relatório ao MP, este poderá requisitá-lo. Por óbvio, o relatório não obriga/vincula o membro do MP, que possui independência constitucional. Detalhe: enquanto a CPI investiga, o MP pode fazer uma investigação paralela (uma via não atrapalha a outra).

De porte desse relatório, o MP promove as ações penais e as civis devidas (neste caso, em regra, de improbidade administrativa – Lei 8.429/92).

Pergunta-se: o MP tem prazo para se manifestar sobre o relatório de CPI? SIM.

MUITA ATENÇÃO: A Lei 10.001/00 dispõe sobre a prioridade dos procedimentos a serem adotados pelo MP a respeito das conclusões das CPIs. A Lei dispõe que o MP deve priorizar as conclusões das CPIs.

§  Além de formular o relatório e enviá-lo ao MP (se quiser), a CPI promove a responsabilidade política dos envolvidos (representa os parlamentares por ofensa ao decoro parlamentar). Obs.: a comissão não pode cassar o mandato do parlamentar, mas apenas representá-lo.

§  A CPI também pode fazer recomendações. Exemplo clássico foi a CPI dos correios. Atente: a CPI não julga, apenas investiga.

§  Por fim, também poderá apresentar projeto de Lei (art. 61).

Pergunta-se: CPI pode convocar membro de MP para acompanhar os trabalhos? NÃO.

Ela pode solicitar ao Procurador-Geral que, se entender necessário, nomeie membros do MP para acompanhar os trabalhos. A CPI, por si só, não pode convocar o membro do MP.

INDAGA-SE: QUAL É O PAPEL DO ADVOGADO NA CPI?

Veja: a CPI não é animada pelo contraditório/ampla defesa. Logo, o advogado não pode fazer perguntas (não pode prejudicar os trabalhos da CPI).

Mas atente: apesar disso, ele pode acompanhar o seu cliente, tendo sua importância. Assim, conforme já entendeu o STF, a CPI é obrigada a permitir a presença de advogados, exercendo defesa técnica, com todas as prerrogativas do Estatuto da Advocacia.

e) Jurisprudência do STF

§   Qualquer CPI pode estender seus trabalhos a fato que, no curso do procedimento investigatório, se mostre irregular, desde que conexo à causa determinante de sua criação (STF, MS 25.733).

§   A Esposa de investigado por CPI não tem obrigação de firmar compromisso de dizer a verdade, embora não possa se eximir do dever de depor (HC 86.355). Ela deve responder a todas perguntas, mas sem compromisso.

§   Os interrogados têm direito à indenização por danos morais ou materiais, se forem injustamente atingidos em sua honra ou imagem (MS 25.617).

§   CPI não pode quebrar, sem ordem judicial, o sigilo das comunicações telefônicas (MS 23452). Pode apenas requisitar os dados pretéritos (sigilo de dados).

§   A observância do quorum previsto regimentalmente para deliberação – maioria absoluta dos membros que integram a comissão – é formalidade essencial à valia das decisões, presente ato de constrição a alcançar terceiro (STF MS 25.005).

§   Não é dado à maioria dos Parlamentares, com base no art. 58, §3º da CF, levantar questão de ordem e, com recurso, impedir a criação de uma CPI (MS 24.831).

§   O poder investigatório só pode ser exercido pelas próprias CPIs, e não por quais quer outras comissões do Legislativo (HC 88.189).

§   A princípio, é livre o acesso de câmeras de televisão e de particulares em geral às sessões de CPIs (MS 25.832).

§   Atenção: nem mesmo a falta de condição financeira para o depoente ir à CPI é argumento capaz de impedir o seu comparecimento, exceto se o Parlamento não custear a viagem, hospedagem, deslocamento do depoente e de seu advogado (STF, HC 87.230).

§   O depoente tem direito de ser assistido por advogado e com este comunicar-se durante o curso de seu depoimento perante qualquer CPI, resguardado o sigilo profissional

§   Os membros dos Tribunais de contas sujeitam-se às regras processuais que lhe asseguram o direito de serem inquiridos como testemunhas, em local, dia e ora previamente ajustados (HC 80.153).

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[1] Ser autoridade própria significa atuar independentemente de autorização judicial.